新农村建设视野下的村民自治困境及对策
谢锐勤
（东莞市人民法院 广东东莞 523008）
［摘要］按照“管理民主”的要求，建立和完善新农村建设中的村民自治新机制，是建设社会主义新农村的重要内容和必要保障。但由于法律上、实践上、意识上等种种原因，村民自治制度面临诸多困境。因此，通过法律上、实践上、意识上等种种对策，进一步完善村民自治制度，创新充满活力的民主自治机制，是促进新农村基层民主政治建设的重要课题。
［关键词］ 新农村建设 村民自治 重要意义 困境 对策
建设以“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为目标的社会主义新农村，是我国现代化进程中的重大历史任务。建立和完善新农村建设中的村民治理体制机制，是建设社会主义新农村的重要内容和必要保障，是构建社会主义和谐社会的迫切需要。其任务着眼于推进乡村民主政治的发展，在创新民主自治机制基础上，体现“民主选举，民主决策，民主管理，民主监督”的精神，最终实现乡村“自我管理、自我教育、自我服务”的多中心有效治理。
一、 村民自治在新农村建设中的重要意义
中国农村的基层民主对于推动中国的宪政进程，进而促进政治文明建设，具有极其重要的意义。
（一）实行村民自治，有利于在农村建设中国特色社会主义民主制度
农村基层民主自治的核心，就在于还权于民或还政于民。还权于民或还政于民的思想是通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督得以实现的。为什么要“还权于民或还政于民”呢？这是建立在土地制度改革和农村市场化基础上的村民个体意识即权利意识的提高和个人自由度扩大的必然结果。(1)把应该属于村民的权力还给村民，不再由政府越俎代庖；在宪政条件下，政府必须有所为而有所不为。过去计划经济时代“全能式”政府已不再具有存在的合法性基础，它必然被市场经济条件下的“有限”政府所替代。
（二）实行村民自治，有利于促进农村经济发展保障农民财产权利
在开展村民自治的活动中，农民利用自己拥有的自治权利，直接参与农村公共事务的管理，切实关心和支持本村经济的发展。在召开村代会时，最重要的议程也是讨论村内经济、社会发展规划如何制定；在制定村民自治章程时，总能自觉把村内经济发展、社会管理作为重要内容；在监督、检查村委会工作和村干部工作时，自然把村内经济是否发展、收入是否增加等列入其中。(2)通过这些环节，充分调动了广大农民群众的积极性、主动性和创造性，有力地推动着农村经济的发展，并进而增加和保障农民的财产权利。
（三）实行村民自治，有利于扩大农民的公共政治参与程度和实践
通过一系列的民主规则和程序形式化的训练民众，使民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，一旦仪式固化为习惯，就会成为日常的生活方式，从而不断赋予民主以真实内容。随着经济文化的发展，民主化的外部条件日趋成熟，民主进程便可以顺利实现由形式到实体的转换。民主化不仅仅需要经济的、社会的发展等外部条件，而且需要内在的条件，这就是民主规则、民主程序和大众的民主素质，这些只有经过长期的民主运作实践才能获得。因此，作为“形式化训练”的乡村基层民主自治，就是一个渐进完善的过程。
（四）实现村民自治，有利于扩大农民利益诉求渠道和改善干群关系
当前农村暴力对抗、越级上访、围攻政府等层出不穷，引起这些现象的根本原因是农民缺乏制度化参与政治渠道。村民自治通过村务公开加强了农村政治生活的公开化、民主化、透明度，使农民对村干部的行为进行有效监督和纠正。村民自治通过对国家各项任务的执行实行民主决策、民主管理，使农民的意志得到正确反映，农民的情绪逐步理顺，这样就把国家的意志转变为农民的意志，国家政策的执行变成了农民的自觉行动，实现了国家意志与农民意志的统一。这样既扩大了利益诉求渠道，又改善了干群关系、国家与农民关系。
二、 新农村建设过程中村民自治制度面临的困境
由于我国缺乏一个适合民主生长的传统文化基础，现实中又没有足够训练有素并理解自治真谛的公务人员，因此中国农村基层民主的发展在制度和实践等层面遭遇到了重重困难。
（一） 宪法对村民自治的规定不完善
《宪法》第111条规定：农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织，村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。我国宪法对村民自治的间接性规定，为村民自治的立法与实践提供了根本大法的保障。但该法仍存在以下问题:1.从条文位置上看，将规定放在“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”一节中，容易使人认为村民委员会是我国的行政单位，享有国家行政管理权，实际上村民委员会属于基层群众自治组织，不是基层的政府机关。2.从条文内容上看，只能看到村民委员会是村民自治的区域范围，但实践中还包括村民小组等；另外还规定村民选举村民委员会主任、副主任，进而限制了村民自治实现的渠道，其实实践中村民自治实现的渠道还包含民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方式。
（二） 村民自治的相关立法不完善
在我国现行立法中，除了《村民委员会组织法》较为集中地规定了村委会和村民全体会议的相关内容，其他的法律法规很少有配套规定。随着我国农村经济的发展，该法逐渐呈现出与村民自治实践不适应的情况，这主要是因为该法的规定比较笼统原则，缺乏一定的明确性和可操作性。例如：对村委会成员的任职条件没有具体规定；对如何召集村民会议和村代会没有细化规定；对村级财务村级政务如何公开没有操作规定；对违反《村民委员会组织法》的行为也没有法律责任追究规定……。我国《行政处罚法》、《治安管理处罚法》，乃至《刑法》中也未作出相应规定，这使得在实践中对违反《村民委员会组织法》的行为经常无法可依，得不到及时的纠正和惩治。
（三） 村委会与乡镇政府的关系没有理顺
法律上镇政府与村委会是指导与被指导的关系，但是实践中镇政府仍然以领导者自居，任意侵扰或干涉村民自治。于镇政府来看：首先，放开村委会，就意味着断了部分基层政府“小金库”的财路。其次, 它们担心村民自治会导致农村失控，不利于当地社会稳定；再次，它们怕完成不了国家任务，因此不愿放弃对村委会特别是对村干部选举权的控制。(3)于村委会来看：部分村委会成员没有明确自己应当代表村民，对村民负责，而将乡镇政府当做自己的领导，导致二者的关系在实践中变为领导与被领导的关系，从而使得村委会在工作上只听上面的指示，而忽视了村民的意愿，甚至与村民的意愿相违背，严重阻碍了村民自治的正常发展。
（四） 村委会与村党支部的关系没有理顺
尽管《村民委员会组织法》规定了村委会必须接受党的基层组织的领导，村支部发挥着领导核心的作用；但同时也规定了村委会是村里的法人代表，在村支部的领导下自主地开展工作。然而，问题就出在这里：村支部领导什么?如何领导呢？哪此是自治的范围？怎样才能自主地开展工作？法律没有具体的规定，即便规定了也很难落到实处。从抽样调查的数据来看，目前“两委”协调的只占40.1％，冲突型关系的占了主流；(4)并且出现了支书独占型、主任揽政型、两委搁政型。(5)村委会与党支部的权力没有明确的界限，能否处理得好全依靠个人的协调能力，这就导致了个人的争权夺利，影响整个班子的团结；而且村支书或主任的独权往往使得村民会议和村代会形同虚设。
（五）出现宗族帮派势力操纵基层政权现象
20世纪80年代以来，政策的相对宽松、温饱问题的解决、财富的迅速增加、华侨的返乡祭祖，使得农村宗族经过30年被打击、压制而销声匿迹后，又重新活跃起来，并且在村庄选举过程中往往起着较大的作用。有43.7％的村民认为家族势力大对当选村干部有“很大”或“有一些”帮助；有30.3％的村民认为“在本村前几届村委会选举中存在家族之间争票的现象”。(6)一些地方的宗族帮派势力为了实现选举成功以达到本族人掌权的目的，通过明争暗斗、互拉选票、请吃请喝、封官许愿、送礼贿赂等方式来谋取选民的选票，严重扰乱了换届选举工作的正常进行，损害了广大人民群众的利益，导致了群众和村委班子之间的矛盾，影响了村民自我管理、民主管理的自治进程。
（六）农民的民主意识和法治意识比较淡薄
传统观念的束缚、农村教育的低下、经济发展的落后，使得农民参政议政的意识与能力总体相对较低。具体表现在：1.农民的参政意识不强。落后的自然经济在生产关系上是狭小的、封闭的、隔绝的，由此而产生的小农思想很难意识到别人行为对他的重要性，因此很多村民对村民自治漠不关心。这样选出来的村委很难说是公正优秀的，而村民大会与村代会的决策与监督也往往流于形式。2.容易形成“少数人的暴政”。在村庄熟人和半熟人社会中，大多数人很容易形成共同利益或情感共同体，集合起来成为多数派。当村民在决定村庄重大问题时，往往缺乏反映个体权利的政治自觉和政治参与，盲目地举手、表态、投票，造成集体无意识。当这种无意识被少数人操纵，则民主程序就合法地成为“少数人暴政”的工具。(7)
（七）村民的政治参与实践与制度存在严重偏差
1. 公共参与的结构不够健全，一些村民自治所需要的公共参与功能难以实现。例如：村民的民主决策功能因村民会议难召集、村代会的自立性弱而无法有效地履行。2.公共参与的结构分化不足，村民的公共参与遭遇严重障碍。这一方面造成村庄公共权力的集中特别是高度集中于村支书和村主任手中，给村民的公共参与和村民自治的运作造成阻碍；另一方面使多样化的村民公共参与渠道和参与形式难以形成，不能为扩大村民公共参与创造有利条件。3.非正式参与渠道畸形发展，村庄公共权力的正常运作受到消极影响。现阶段村民的非制度性参与呈现出增多的趋势，其根本的原因在于正常的公共参与结构不能满足村民的参与需要，或某些必要的参与功能无法通过正常的公共参与结构来履行。(8)
三、新农村建设视野下村民自治制度发展和完善的对策
扩大并完善村民自治制度是推进社会主义民主的基础性工作，也是建设社会主义新农村的内在要求。建设充满活力的村民自治组织，完善民主管理制度，保证人民群众依法行使民主权利，必须从多个方面入手。
（一） 完善宪法对村民自治的规定
1.改变宪法第111条的位置，即将其由宪法的第三章“国家机构”移至宪法第二章“公民的基本权利与义务”的最后。因为村民自治实质上属于公民权利，而由他们选举产生的村委会享有的权力实质上并不是国家权力，而是来源于村民的授予，所以将其放在“公民的基本权利与义务”一章更能显示自治权的本质。2.完善宪法第111条的内容，使其能更准确地揭示出村民自治的基本内容。可以在第111条第一款前增加一款:“农村村民和城市居民有管理自身事务的权利”，以此显示村民自治（包括居民自治）是村民和居民依据宪法享有的一项权利。同时将宪法第111条第1款“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”改为“城市居民和农村村民按居民居住地区通过民主选举，设立居民委员会或者村民委员会作为主要的基层群众性自治组织，对居民区或全村进行民主管理、民主决策、民主监督。”其中“主要”体现基层群众自治组织不只是居民委员会和村民委员会，还可以是其它选举产生的组织。而将民主选举、民主管理、民主决策和民主监督写入宪法，更能体现村民自治的民主内涵。(9)
（二）完善村民自治的相关法律
我国的《村民委员会组织法》仍需进一步修订、明确、完善，如选民资格如何认定；村民代表选举时间和方式；候选人条件的限制与辞退；违法选举如何处理等。我国还应当尽快建立健全村民选举权利的法律救济制度，完善对村委会选举纠纷和违法行政行为的处理机制。具体说来：1.建立村委会选举的诉讼救济。应争取尽快制定统一的《村委会选举法》，将现有的刑法和三大诉讼法加以修改使其扩大并适用于村委会选举，尤其是将相关行为纳入现行刑法的破坏选举罪中，并规定行政机关应负相应的行政责任和行政赔偿责任。2.完善村委会选举的行政复议救济、信访救济、行政处分救济、人大监督救济。法律必须明确各救济的主体及其职责、工作程序和应承担的法律责任，以增强法律的可操作性，充分发挥救济的实效。3.要根据法律法规建立健全村委会的议事制度、财务制度、村务公开制度、罢免制度等乡规民约，使村委会的日常工作制度化、规范化。4.规定违反《村民委员会组织法》的行为所应当承担的法律责任，以此惩戒背离村民意愿实施违法行为的村委会成员，并保证村委会在管理过程中尊重全体村民的共同意志。(10)
（三）理顺村委会与镇政府的关系
1.要明确村委会的独立法律地位。要合理划分乡政管理和村民自治之间的权限，要制度化地明确政务和村务的范围界限，形成法人对法人的契约性关系，促成乡政管理和村民自治的有机连接。对于计划生育等乡村政务，镇政府可以请求村委会协助管理；对于村内经济等自治事务，镇政府必须尊重不得干预。2.镇政府要转变管理方式。镇政府工作人员要提高认识转变观念，改进工作方式方法，从管制命令型向指导服务型转变。要合理引导农村发展，规范村民自治，发展基层民主，帮助农民正确行使民主权利。要尊重村民自主权和村委会相对独立性，对村民自治过程中的合理建议和意见要予以采纳。3.村委会要加强自身建设。新农村建设过程中，既要合理划分职责权限，避免镇政府党委对村民自治的侵扰和不适当干预；(11) 又要激励村民权利行使，使其在抵抗上面压力同时创造经济与政治的新气象。
（四）理顺村委会与党支部的关系
党支部的核心领导地位是保证村民自治制度发展与实现基层民主的关键，因此要坚持村党支部领导下的村民自治，并构筑二者的和谐关系。具体为：1.坚持村党支部的领导为基本原则，厘清村党支部和村委会之间的职权范围。村党支部应起到国家的路线方针政策的基本导向作用，对于村具体事务应由村委会自己管理。将重点放在指导村民自治组织的建设，协调各组织之间的关系，帮助和支持村民自治组织独立开展活动。2.加强村党支部自身建设，提高党员和干部素质。要加强对村委会的监督，防止村委会背离村民意志，独断专行。3.要搞好组织发展工作，将村委会中成员发展为党员。要发扬党内民主，建立健全党内各项制度，充分发挥村党支部和党员在村民自治中的领导和带头作用。
（五）构建基层民主建设的组织基础
肖唐镖通过对江西和安徽的宗族型村庄的治理状况调查发现：在村委会之下的农村，几乎都存在自发产生的宗族性自治组织，它们在按民主自治的规则治理着底层乡村。在农村，宗族组织由于本身公正廉洁，且具有良好的监督机制，其职能的发挥从最初的组织祭祀，发展到建设村居环境、救济贫苦村民等多种功能。因此，他们在农村里的威信很高，他们在发动村民方面具有天然的优势。这种自治结构的设计及其运行质量尽管尚是初级原始的，但它的草根性却表明了中国农民对民主自治的内在意愿与实际能力。乡村社会内生的这些传统组织资源，如宗族组织，如互助协会，不仅不是社区公共治理的障碍，相反却有可能成为民主自治的基础。(12) 因此，我们应当制订有关的政策法规，将这些地方权威纳入体制内，引导它们朝着积极健康的方向发展，发挥它们正面功能。
（六）提升村民的民主意识和法治意识
1.提升自治主体的政治法律素质，塑造广大村民的现代民主政治人格。要及时提升市场经济转型过程中体现出来的“自由”、“平等”、“民主”的理念和精神，培养村民对村庄政治体系的认同感和自己的政治责任感。而且要对当前村民的政治心理进行正确的规范、控制和引导，过虑、消解可能导致价值冲突的观念性隐患，调适并维持个体参与的方向、强度、平衡性，为个体参与村民自治提供心理上的支持。2.整合不同层次的政治法律文化资源，形成推动村民自治健康运行的合力。要整合当前乡村不同群体不同结构的政治法律文化，及时引进乡村社会外部的现代政治法律文化资源，发掘和提炼传统政治法律文化中同村民自治制度相融合的资源，增强村民政治行为、政治理性和政治情感的统一性，尽可能减少乡村政治法律文化与村民自治运行发展的不同步性和摩擦性，(13)弥补转轨时期村民产生的心理失落感，为村民自治在乡村的推行提供了一个相对稳定的政治法律环境。
（七）提高村民的组织化程度和政治参与能力
村民自治是一种草根民主，同时也是一种社会民主和微观民主，它应该属于参与型民主而不仅仅是选举型民主或代表型民主，因此参与型民主更适合于村庄社会的民主制度安排。在行政村实行村民自治，必须打碎整体性的权力，使最大多数村民参与公共事务的管理。除非每个人直接参与村庄公共事务的管理，在一定程度上对自己的生活和周围的环境进行控制，村民才能真正具有政治效能感，也才能最终提高村民自治的草根民主品质。参与型民主关注民主的内容和实质，它除了要求参与者具有公共德性之外，还必须藉由村民自由结合之组织，才能具有政治行动的力量，参与公共事务的治理。其中村民的集体行动能力是关键，而这种集体行动能力取决于村民之间的社会关联、组织化程度和水平。组织是农村社区内的主要行动单位，组织化的力量是社区精英参与公共权力分配的主要因素，通过组织化形成村庄社会的多元权力格局，改变过去一盘散沙的局面，才能形成一致的共同行动。所以，要提升草根民主的品质，关键是提高农民的组织化程度和水平。(14)
新农村建设视野下村民自治的制度安排，是在一个高度行政化和组织化的社会里开辟了一块社会民主实验的农村根据地。如何致力于提升其民主品质，一方面需要一种自由的制度空间和自上而下的良善的制度供给；另一方面需要一种立足于乡土社会的民主理论和实践，从而维护和巩固这块农村民主根据地。
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（该文于2008年1月发表在《东莞法官》2007年第6期，总第16期上，页113－118）。