谢锐勤[①]
（1.广东省东莞市人民法院，东莞，523008；2.中共广东省委党校，广州，510053）
『摘要』 随着社会经济的发展，我国社会公共需求的不断增长与政府公共服务供给能力有限之间的矛盾已逐渐凸显出来，而造成我国公共服务供给不足的重要原因之一是缺乏有效的民主参与。公民意识和公民社会的兴起与发展为实现公共服务政策制定过程中的民主参与奠定了思想基础和提供了路径。政府作为公共权威的代表，需要通过相关路径选择发挥公民参与在公共服务政策制定中的积极作用，提高我国公共服务供给能力。
『关键词』 公共服务 政策制定 公民参与 公民意识
公民作为公共服务的承受者，也是公共服务政策发生作用的基本对象。公民有权在公共服务政策的制定中表达其意见和愿望，并通过各种途径表达其利益要求，从而影响公共服务政策。公民参与有助于形成政府与公民的良性互动，从而极大提高公共服务供给种类、数量和质量的整体水平。而公民参与又是确保政策符合民意和政策合法化的根本途径，实现政策制定民主化和科学化的保证。政府作为公共权威的代表以及公共服务的主要供给者，在积极探索公共服务市场化和社会化路径的过程中，关注民众意愿与服务需求，为公共服务需求的表达创造良好的平台和渠道，是其义不容辞且应积极作为的职责和义务。
一、公民参与公共服务政策制定过程的积极意义
现代政府对公民参与公共政策制定的推动和公民参与公共政策制定的热情,昭示了公民参与对于公共政策制定具有十分重要的价值和积极意义。
（一）公民参与有助于公共服务政策民主化与科学化的实现。“公民参与是民主的希望。”[1]十七大报告强调坚定不移发展社会主义民主政治，而公民参与作为民主社会的重要指标，是民主政治的重要标志，必须体现在公共服务政策的制定过程中。公民通过参与公共政策，强化了自身的政治主体性，体现了当家作主的政治地位。此外，一项科学的公共服务政策除了要体现公共利益，受到社会公众广泛的支持和认同，还要具备经济效益性，尽可能以最小的成本投入获得最大的收益产出，形成最佳的收益产出比。公民参与使公共服务政策策制定者与服务相关方之间能够进行良好的沟通，有利于发挥民间巨大的智慧力量与专家学者的专业知识，能更有效地使政策制定者趋于理性，从而形成经济的科学的决策方案。
（二）公民参与公共服务政策制定是确保公共利益价值取向的重要支撑。体现公共利益是公共政策的本质所在和制定依据，公共服务政策作为协调各种利益冲突，分配社会资源的一种重要措施，应当做到合理公正。然而，在现实的政策制定过程中总是存在着背离公共利益的离心力。在缺乏有效参与和监督的情况下,政策制定人员手中的权力甚至会成为其牟取私利的工具，出现设租、寻租的腐败行为，个别利益集团为获取高额垄断租金，用非法形式对政策制定施加单独影响，扭曲公共政策的公共利益价值取向。公民参与使政策制定过程透明化，公民获得了更多的知情权，对政策制定权力运用的监督更加有效。公民在公共服务政策制定过程中的广泛参与，有助于保障公民权益，避免行政官员决策权的滥用，是确保公共服务政策不会背离公共利益价值取向的重要路径和选择。
（三）公民参与公共服务政策制定是其有效执行的重要保障。公共服务政策的社会意义在于解决公共服务供给问题，然而，制定政策首先要认清问题。公共服务政策所要解决的问题是公众性社会问题，问题的明确需要从社会或公众那里得到启示和确认。所以，公民参与是保证公共服务政策质量的必要条件。其次，一项政策执行效果如何，很大程度上都取决于公众认同感，如果一项政策不被公众认同，政策执行势必处于被动的、消极的态势，很难取得积极的效果。政策实施终归还是依靠由公民个人组成的社会来贯彻，因此，只有作为公共政策的直接作用对象的公民主动积极地参与到公共政策制定的全过程中来，政府才能根据公众的建议、要求和意愿，准确地找到解决公共问题的切入点，才能够在公民的参谋中综合各个方面的因素制定出卓有成效的公共服务政策，并通过广大民众的积极支持和配合顺利地进行贯彻实施，全面彻底地解决亟待解决的公共服务问题。
二、我国社会公共需求增长与公共服务供给不足的现状剖析
掌握公共权力的政府必须承担提供公共服务的责任与功能。我国的公共需求正处于由消费型向发展型升级的关键时期，而现行的政府公共服务供给模式与这一趋势难以适应。
(一) 我国进入社会公共需求的高速增长期与公共服务供给不足的现状
当前，我国人民的生活已从满足吃穿的温饱阶段在向更高级层面的小康社会逐渐过渡，出现迈向共同富裕道路的重大转折。而经济社会发展的新变化，构成了公共需求增长的客观基础，因此公共性需求的发展必将成为市场需求发展的主流，我国正在步入公共需求的大扩张时期。按照公共产品的需求弹性理论，公众对公共产品的需求是具有需求弹性的，这种弹性的变化与一个国家或一个地区的经济社会改革有着直接的联系。我国目前正处于全面推进小康社会建设的进程中，社会公共需求之所以会发生深刻的变化，其根本原因在于正在并将继续进行的一系列经济和社会的改革，主要表现在我国加快实施对外开放战略、市场化发展、城镇化进程的加快、迈向社会现代化等方面。
然而，长期以来我国各级政府基本集中掌握了本地所有的公共资源，提供着几乎所有的公共服务。随着我国社会的变迁转型，这种公共服务体系暴露出来越来越多的弊端，不仅导致各级政府机构臃肿、效益低下，还造成较为严重的资源浪费。同时，随着社会发展，公众对公共服务需求不断增加，政府自身财力和能力的限制决定了社会公共需求的不断增长与政府公共服务供给能力有限之间存在着矛盾。客观上讲，当前我国政府的公共服务供给能力还较为薄弱，政府公共服务职能不到位的问题仍然很突出，其表现主要体现在以下几方面:
第一，主体单一。长期以来我国政府作为公共服务供给的天然和唯一的主体，公共服务供给活动明显缺乏效率与有效性。第二，总量不足。虽然政府所掌握的财力已大大超越了当代中国经济的发展水平，但政府本应提供的公共产品与公共服务长期短缺。第三，结构失衡。我国政府用于经济建设服务的费用明显偏高，而用于社会保障、医疗卫生等社会服务的费用严重偏低。第四，地区失衡。由于我国的特殊国情与经济发展水平的差异，存在着东西部地区发展的不平衡，由此形成了我国公共服务水平严重的地区失衡。第五，城乡失衡。我国长期以来存在的城乡分离的“二元社会结构”，使城乡居民在享有公共服务供给方面存在巨大差距。[2]
（二）我国政府公共服务供给不足的基本原因分析
造成我国公共服务供给不足现状的原因有行政观念转变滞后，不良政绩观造成的供给“错位”；忽视政府公共服务与社会管理职能，投入不足造成的供给“缺位”；政府直接生产公共物品，官僚特性造成的效率低下等，但另一个重要的原因是公共服务供给过程中，特别是公共服务政策制定的过程中长期忽略了公民参与从而缺乏积极有效的民意表达与民间力量。
在传统公共服务领域，由于长期忽视公民参与的地位，公共服务是由政府向社会提供服务的单向行为过程。在此过程中，政府是资源的占有者，是决定公共服务活动是否实行并且能否成功的关键或决定性因素，而公民作为服务对象只能被动地接受公共服务，从而使得政府公共服务成为一种非对称的互动过程。这种单向的服务模式既不利于政府及时、准确回应社会的公共服务需求，也不能充分调动社会力量及各类资源参与到公共服务过程，从而造成我国公共需求急剧增长与公共服务供给不足之间的矛盾。
我国正处于经济政治的转型期，社会中介组织等第三部门的发展实践时间很短，带有过渡性的色彩，其自主性、志愿性和非政府性等中介组织的特性还不明显，社会上能够承接部分政府管理和服务职能的组织还没有完全成熟起来，很多时候还需要政府的干预。西方国家的第三部门“是在已成现实的公民社会内部产生与发展的，它并不需要为实现公民社会而奋斗……中国的第三部门却需要为建立公民社会而奋斗……，它实际上要从争取最起码的公民参与空间做起。”[3]此外，我国政府在对第三部门的信任和扶持方面仍然有所欠缺和不足。所以当前我国公民还难以真正通过自己的社团组织或自治组织去参与公共服务供给过程，实现其利益要求。因此，由于公民难以找到参与政治的适当组织形式，缺乏有效而可靠的组织依托，对公共服务供给过程的参与还相当有限。
公共服务政策制定过程中的公民参与使公民最直接地参与行政过程,在公共服务领域赋予公众以消费者主权,即给予公众“用脚投票”的权利,通过其选择权来使公众的利益得以实现。而政府通过在公共服务领域引入市场、社会力量,实行多元服务供给,实际上是政府向社会的“权力回归”和社会对行政的参与过程,有助于形成政府与公民的良性互动，从而极大提高公共服务供给整体的数量和质量。美国的“政府再造”、英国的“下一步行动”以及加拿大的“公共服务2000”等都是提高公众满意度,扩大民主参与和增强回应性的很好例证。在此认识基础上，我们应当以满足人民不断增加的公共需求为宗旨，最大限度地推进公民在公共服务政策制定过程中的有序参与，开放公共品市场，科学地调整公共品的供求及组织结构，以期解决我国长期以来的公共服务供给不足的顽症，并处理好经济与社会发展的矛盾。
三、推进公共服务决策制定过程中公民参与有效性的路径选择
政府作为公共权威的代表，在发挥公民参与的积极作用，提高我国公共服务供给能力方面责无旁贷。以下从推进我国公共服务政策制定过程中的公民参与的角度提出若干对策性建议。
（一）加强公民意识的培育与形成，为公民参与奠定思想基础
随着我国市场经济体制的逐步建立和完善，公民意识和公民政治主体性的逐渐觉醒已成为事实。公民不仅要求参与政治过程，还要求参与行政过程，特别是公共服务的供给过程。在公共服务供给的过程中，多方主体参与其中，更多的社会力量成为公共服务的有效提供者，这就为实现公民用自己的力量来表达并实现自己的利益诉求提供了现实基础。
在一个现代的民主社会中，公共需求的表达与输入是尤其重要的，因为它将影响甚至决定服务的供给和输出是否满足人们的需求。公民意识的培育与形成将为在公共服务政策制定过程中实现公民参与奠定了思想基础。加强公民意识教育，使人民群众具有良好的公民素质、公民意识，牢固树立社会主义核心价值观，有助于增强公民的政治主体性和参政意识、参政热情，使公民认识到自己应是社会主体，公共政策不单单是政府单方面的行为，而是一个两者之间的互动行为和过程；同时亦有助于公民自觉提高政治参与能力，使每位公民都成为有理性思维的、能运用自己的文化知识的政策参与者。
（二）强化政府行政组织及行政人员的民主决策观念与服务意识，确立公民的主体地位
随着公民权利意识的增强，更多的公众越来越强烈呼吁公共服务的透明度和公共参与，公民要求知情权与监督权的扩大与切实落实。增强公众参与在当前既是公共服务的题中应有之义，也是完善公共服务的重要途径。政府部门应破除各种不适应新形势和市场经济发展的旧观念，树立现代化的民主决策观念，如民主参与观念、专家咨询观念、集体决策观念、调查研究、实事求是观念、决策评价观念，充分尊重公民的合法权利,承认公民在公共政策运行中的主体地位,积极推进公民参与公共政策的全过程。
公民是公共服务的服务对象和“顾客”，行政组织应该从公民权入手，坚持以公民为导向，坚持以人为本的思想。政府部门决策的理念中不应该是控制、激励，而是服务，需要打破传统公共服务供给的思维模式，不是从供给主体的角度考虑如何应付被供给者，而是站在社会与民众的立场，要求公共服务的主体，特别是政府如何为公众服务，这是公共服务供给发展中具有里程碑性的特征。
（三）强化公民参与的制度建设，健全行政决策机制，为公民表达服务需求营造良好的民主环境
发挥公民在公共服务供给过程中的参与意识和参与效能，加强公共服务政策制定过程中的公民参与力度，则首先要从法律和政策上保障公民的参与资格，为公民的民主参与提供保障和动力机制，并规范民意表达和公民参与的渠道，建立不同利益主体的利益表达机制；构建新的、有效的参与平台，开辟新的参与渠道，进一步充分利用并不断完善一些好的制度与方式，比如公民投票制度，听证会制度，协商谈判制度，信息公开制度，各种各样的民意调查制度。
其次需要科学、合理界定各级政府、各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策；进一步增强公民特别是弱势群体的参与地位，切实采取措施培养和提高他们的政治参与意识和参与能力，为他们的民主参与创造有利的社会环境。
（四）增强政府对公众需求的回应意识与回应力，强化公民参与的有效性
加强政府对公众需求的回应意识，必须将公众满意度作为衡量公共服务供给效果的根本标准。公众作为公共服务的服务对象和“顾客”，其满意度应该为公共服务的供给主体所重视，政府作为当前公共服务供给的最大主体，其绩效评估应该重视公众反馈以其满意度，并以公众满意度为重要指标来衡量供给绩效的高低，毕竟满足公众需求是公共服务供给的终极目标之一。
政府必须具有对社会所发生的变化迅速做出反应的能力和灵活性，在确定一般公共利益时要考虑公众的期望，并愿意批判性地审视政府的作用。特别是要求公共服务政策能充分反映公众的的意愿和偏好，所提供的公共物品和公共服务在种类、数量和质量方面符合公众的要求。在公共服务政策的制定过程中，政府要以顾客为导向，要对社会公众的需求持更为积极的回应性态度，加强政府的自身建设，增强回应意识，并通过实现回应方式的现代化，确保回应渠道的畅通，不断提高政府的回应能力。
（五）大力培育基层民主与公民社会，为公民参与提供现实平台
“民主政治和参与公共行政管理要从地方性的事物做起”，[4]大力发展基层民主，将为公民参与的实践活动提供成长的土壤和环境。通过农村村民自治和城市社区居民自治等基层民主的发展，扩大基层群众自治范围，让公民更多地获得民主参与的实践经验，提高参政能力。按照十七大报告的精神，在一些条件具备的地区可继续推行基层领导班子的直选试点，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制，并以扩大党内民主带动人民民主。
公民参与的效能需要建立在个人平等参与各种非政治团体的经验之上，而公民社会的兴起奠定了基层民主特别是社会自治的组织基础，也是沟通政府与公民的一座重要桥梁。政府应大力培育公民社会的发展，扶持和引导第三部门的成长，鼓励公民建立和发展民间组织，增强我国社会公共服务的供给能力，也为公民的民主参与提供有效而可靠的组织依托和社会条件，进一步发挥公民社会在扩大民众参与、反映民众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能，缩短政府决策者与公民之间的距离，增强政府决策的社会影响和公民参与政府决策的能力。
参考文献：
[1] 马克·彼特拉克．当代西方对民主的探索：希望、危险与前景[J]．国外政治学，1989，(1)．
[2] 徐增辉．论我国公共服务供给现状及市场化改革[J]．华北电力大学学报，2005．
[3] 秦晖．政府与企业以外的现代化——中西公益事业史比较研究[M]．浙江：浙江人民出版社，1999．236
[4] 李图强．现代公共行政中的公民参与[M]．北京：经济管理出版社，2004．76
（该文于2008年4月发表在《中共银川市委党校学报》2008年第2期，总52期上，页52－55）。