涉诉信访的现状、成因与对策

谢锐勤

（东莞市人民法院  广东东莞  523008）

[摘要] 当前，我国的涉诉信访处于一个相对活跃期，且呈现出以下特点：信访总量居高不下；集体信访比例高；信访主体复杂化；非正常信访大量增加。其原因主要来自法院、当事人和司法体制等方面。解决涉诉信访问题要完善外部和内部制度建设，构建涉诉信访终结机制；建立案件质量保障机制，标本兼治涉诉信访；建立司法救助基金，实行法外救济；建立律师参与信访制度，实现信访制度创新；建立信息收集交流反馈机制，及时掌握涉诉信访动态；建立信访工作考评机制，实现涉诉信访责任追究。

[关键词] 涉诉信访  司法独立  司法权威  司法体制

信访制度，作为一种特殊的制度设置，在历史与现实中起到了促进公民政治参与、维护社会公平正义的作用。但是随着我国社会转型带来的各种矛盾冲突的不断凸现，信访数量的不断上升，反映问题的日益尖锐，现有信访制度在功能结构上己经不能承受现实之重。而且，在由“政”治型国家转向“法”治型国家的过程中，信访既与司法独立的理念相背离，也在客观上造成了司法权威的削弱。因此，如何走出当前的信访困境，在法治的框架下解决问题，对于实现依法治国和构建和谐社会，都有着十分重要的政治价值和社会意义。

本文所称的涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相联系，针对法院审判和执行案件的行为或结果，要求法院启动司法程序，实施一定诉讼行为的有关当事人的来信和来访。与国务院《信访条例》中规定的信访相比，涉诉信访的独特之处在于其与法院诉讼活动的关联性，它针对的是法院审判和执行案件的行为或者结果，信访的原因是当事人认为通过己行或将行的法律途径没有或无法保障其权益或实现其要求，故而通过信访寻求法律外的解决途径。^[1]

一、      涉诉信访的现状

当前，涉诉信访处于一个相对活跃期，且呈现出以下特点：

（一） 信访总量居高不下，特别是赴省进京上访多

             最高法院最近5年接待公民来信来访情况^[2]

信访总量居高不下，而且赴省进京渐多，形成了地方倒逼中央之势。以2005年为例，该年全国法院共受理一审案件5143084件，办理涉诉信访455242件（人）次，其中最高法院占的比例达到32.39％；法院每受理约12件一审案件，就要受理1件（人）次涉诉信访。

（二）集体信访比例高，并呈现组织化规模化趋势

据国家信访局的统计，全国县以上党政信访工作机构受理的信访总量全年在1000万件（人）次以上，如果加上各系统各部门以及县以下各级机构受理的群众信访，数量还要更大，而其中涉诉信访的比例约为60％。在这个庞大的信访总量中，群众采取书信形式信访的约占25%，采取走访形式信访的约占75%。在走访中，集体上访（指5人以上）的人次约占走访总人次的70%。而且，有组织有目的的跨地区跨部门的串联集体上访有所增加，上访过程中的过激行为不断发生，已成为影响社会和谐度的突出问题。^[3]

（三）信访主体复杂化，重复信访越级信访数量多

首先，不但败诉方信访，而且胜诉方也信访。败诉方的目的就是想推翻案件的判决，反败为胜；而胜诉方的目的就是执行标的，实现权利。其次，不但结案后开始信访，而且可能在立案或诉讼中就开始信访。其信访的目的是向法官施加压力，营造社会舆论，促使法官做出有利于自己的判决。最后，不但向同级人大党政部门信访，而且也向上级甚至中央部门信访。当事人往往把反映同一问题的信件向不同级别不同领域的部门邮寄或走访，针对不同部门不同领导，当事人及其亲朋好友也形成了相对专业的对口分工。

（四）非正常信访大量增加，严重影响社会公共秩序

一些涉诉信访老户对法院的判决不服，虽经多方引导，就是不依法上诉申诉，不按照法定程序办理，而是一味的到党政信访部门缠访、闹访，执意要见各级党政领导（尤其是中央、省级领导），甚至长期在党政机关滞留不归影响办公，或在党政机关附近“落地生根”形成上访村，严重影响了社会公共秩序。一些极端的信访老户甚至做出摘牌、堵路、吞药、卧轨、自焚、自杀等恶性行为；个别别有用心的势力甚至利用众多信访老户冲击党政机关，酿成群体性事件。非正常上访的大量增加，已成为社会不稳定的重要因素。

二、      涉诉信访的成因分析

涉诉信访的大量出现有着各种深刻复杂的原因，其中既有社会方面的，也有法院自身的；既有制度层面的，也有人为方面的；本文仅对与诉讼相关的因素进行分析。

（一） 法院方面的原因

就法院方面而言，诱发涉诉信访的因素主要有：（1）司法腐败办冤案。有的法院干警徇私枉法、以权谋私，办关系案、人情案、金钱案，不给好处不办案，给了好处乱办案，严重损害了当事人的合法权益，这是违法犯罪问题。（2）素质不高办错案。有的承办人员素质不高、业务不精，致使案件认定事实有误、适用法律不当，造成漏案错案瑕疵案，这是水平不高问题。（3）作风不好引不满。部分干警不履行职责或不认真履行职责，对群众利益漠然视之、执法不力，遇事能推则推、能躲则躲，这是职业道德问题。（4）行为不当引质疑。部分干警态度傲慢、动作粗暴，对案件过早发表判决意见、公开表示个人偏好、拒绝答疑判决书等令当事人对结果怀疑的行为，这是工作艺术问题。（5）客观限制阻办案。确因证据灭失或瑕疵，致使案件事实难以查清，造成案件搁浅难下判决，久拖不决成为“老大难”案件，这是条件限制问题。（6）人财缺位难办案。司法资源是有成本的，需要经费支持和人力保障，而当前司法经费保障不力，人员缺编仍是普遍现象，在一定程度上影晌了案件的及时办理，这是现实制约问题。（7）受诉限制不立案。在中国社科院所组织的调查中，发现上访者在上访前到法院起诉过的占63.4％，其中法院不予立案的占42.9％，认为法院不依法裁判而导致败诉的占54.9％，^[4]这是制度限制问题。

（二） 当事人的原因

首先是多数上访人法律认知能力低下。据新疆昌吉回族自治州两级法院对2003年、2004年涉诉信访的64宗案件调查显示：64宗案件中上访人为农民的37人，占62％，他们当中绝大多数人在50岁以上，受教育程度在小学以下，全部60位上访人中无一人受过大学以上教育，更无一人受过法律教育。他们往往因为有事实但无证据而败诉才走上了信访之路。其次是多数上访人缺乏诉讼风险意识和败诉心里承受能力。在64宗涉诉上访案件中有19宗是因为执行不力，其中属于无财产可供执行或被执行人下落不明又无财产可供执行的有17件。这17宗案的办案法官反复解释被执行人无财产可供执行法院也无能为力时，他们根本无法接受。他们不明白什么是诉讼风险，只知一味坚持给钱的判决是法院作出的，法院就必须兑现，不兑现就上访。最后是多数上访人的诉讼价值取向为追求个人利益的至上完美。上访人追求的个人利益不仅仅限于财产利益，在更大程度上包含了对某些信念的追求，这也可以解释那些为了几元钱抗争到底的案件。这些上访人持有的个人利益至上完美的观念几乎是不可动摇的，这种深藏于他们潜意识之中的观念支撑着他们数十年如一日地上访，他们不考虑他们的要求在当今的现实社会中有没有实现的可能，只知道没有满足就要上访，只有上访才能满足。^[5]

（三）司法体制的原因

从外部看，首先是党委与法院的问题。在目前的司法体制下，党委对法院院长的任免升降通常有实质决定权，并可以对法院具体审执活动下达指令和批示。在实践中，个别党委领导甚至凭自己的主观判断、个人情感给案件发指令、打批条。其次是人大与法院的问题。人大有权任命和罢免同级法院院长、庭长和审判员，有权对法院的个案审理进行事前、事中和事后的监督和审查。有时一个案件法院刚受理，人大的具体处理意见和要求法院汇报的指示就传来了。最后是政府与法院的问题。法院在人、财、物上均受制于和有求于政府，对行政违法的制约无能为力，也难以抗拒和抵制政府对审判工作的干预。从内部看，首先是法院的行政化问题。法院内部的领导体制与行政部门几乎没有差别，都是金字塔式的，也都按照行政化逻辑在运转，这使得法院内部领导往往在个别案件上有较大的话语权。其次是审委会的问题。审委会的存在在一定程度上影响了法官或合议庭的独立意志，降低了法官的责任心，解构了司法权威。最后是再审制度的问题。再审启动标准缺乏统一性和合理性；当事人申诉权绝对化导致案件复查无止境；再审启动的国家干预色彩过浓。大量的再审改判案件使案件的裁判结果具有不确定性，既损害了裁判的既判力，又降低了司法公信力。这种种不利于司法独立的因素，在实践中催生了很多人情案、关系案、金钱案，也产生了大量的申诉案件和上访案件。

三、      涉诉信访的对策

要解决好涉诉信访的问题，不仅需要在司法内部上下功夫，而且需要在政治制度上下功夫；不仅需要法院和法官的努力，而且需要社会各方的配合。

（一） 完善外部制度建设，确保真正的司法独立

司法独立包含三大要素，一是司法权独立，即司法权在国家权力的关系中保持不受其他权力干涉的独立性；二是法院独立，即司法机关内部上下级组织系统各自独立，下级司法机关审判案件不受上级司法机关干涉；三是法官独立，既独立于上司和其他法官，也独立于当事人及其它任何组织和个人。^[6]司法独立是司法权威的制度保证，法律至上的法治理念只有在司法裁判仅仅服从于法律的前提下，才能真正实现。司法独立的制度性缺失使得司法权威难以树立，而当事人却需要一个权威来解决争议，当他们在司法之内找不到这个权威时，就只有到司法之外寻找。党委、人大、政府、上级部门、有关领导都曾经并且正在扮演着这种司法外的权威，有的甚至在信访人心中树立了“青天”的形象。这种司法外权威的确立进一步弱化了司法的权威，也侵蚀了司法独立，破坏了司法终局性。在这种背景下，涉诉信访就难以避免，并且陷入了这样的“怪圈”：上级和领导越是重视涉诉信访，涉诉信访案件就会越多。因此，党委、人大、政府、上级部门和有关领导要摆正自己的位置和心态，即使要监督法院、法官、案件也要按照法律规定，并形成合法有效监督的制度保障。

（二） 完善内部制度建设，构建涉诉信访终结机制

首先要拓宽受诉范围，降低立案标准。一是法律能够调整的领域要足够广泛。例如德国有“禁止司法沉默”的法治原则；法国有法官不能以法律没有规定而拒绝受理案件的规定。二是法律调整要具有实效和权威。即待决案件只要不与法律规定相违背，均可以进入司法程序，司法具有终裁性和公信力。^[7]其次要强化程序观念，实现程序正义。诉讼中的程序都要让当事人看得到、感觉得到，并且能够参与进来。这“有助于诉讼参与人从心理上真诚接受和承认法院所作裁判的公正性和合理性，即使裁判结果对其不利；有助于社会公众对法院、审判程序乃至国家法律制度的权威产生普遍的信服和尊重，即使裁判结局与他们本人的利益无关”。^[8]再次要建立抵御机制，排除不当干预。对于诉讼中的信访和人大的事前事中监督，由于没有法律根据，也影响了司法独立，所以应当废止；对于审委会、法院领导的干预和舆论监督，如果不符合规定和程序的，也应该禁止。最后要改革再审制度，确定既判效力。在再审的级别管辖上要统一；对启动再审的条件要更加明确和具有可操作性；要严格启动再审的审查制度；要明确申诉再审的期限。

（三） 建立案件质量保障机制，标本兼治涉诉信访

必须建立行之有效的案件质量保障机制和监督机制，从实体上和程序上确保案件的质量，从源头上杜绝法官腐败和司法不公。首先要加强业务学习。要不断提高司法队伍的业务素质和工作水平，增强司法和执法能力。其次要完善遴选制度。对那些明显不能胜任工作的人员，进行调离和调整，优化司法队伍的结构。再次要加强案件流程管理。要层层把关、层层负责，限期办理，衔接好制度的每一个环节。最后要落实执法责任制和错案责任追究制。严格追究执法违法、枉法裁判人员的责任。^[9]

（四） 建立司法救助基金，实行法外救济

现阶段涉诉信访诉求中，有相当一部分是利益补偿和解决困难，有相当一部分是找不到败诉方并且其没有财产可供执行，化解这些矛盾需要经费支持。除了依法按政策进行国家赔偿、行政救济外，还需要采取建立司法救助基金等方式，解决那些“法度之外，情理之中”的问题，以满足信访者的物质和精神需求。但在救助信访人时要尽力防止部分信访人产生依赖救助基金的不良心理，也要防止对其他不应该得到救助的信访人产生不良示范作用。^[10]

（五） 建立律师参与信访制度，实现信访制度创新

将涉诉信访与法律援助结合起来，动员有社会责任感的律师义务参与信访接待工作，对信访群众反映的程序性法律问题引导其向有关部门投诉，对符合法援条件的信访群众提供法援。2006年，山东全省2874名律师参与涉诉信访工作，共接待信访案件5915起，促使4158起信访案件得到化解或者导入法律渠道解决，1万余名信访群众息诉罢访，效果明显。^[11]因为律师懂法律，身份中立，容易得到当事人的理解和认可，有助于改变上访群众“信访不信法”的状况。

（六） 建立信息收集交流反馈机制，及时掌握涉诉信访动态

及时掌握涉诉信访群众的情况，是做好息访息诉工作的前提。首先要建立信息收集机制。通过定期不定期地排查矛盾、接待来信来访等多种渠道，对倾向性、苗头性信息进行梳理分类，制定科学的预案。其次要建立信息互通交流机制。各行政执法和司法机关之间要树立“一盘棋”的思想，依法相互通报案件办理情况等有关信息，尤其对可能引发当事人信访的信息应及时通报和掌握。再次要建立信息反馈机制。对那些越级信访、重复信访但已经终结的案件要定期回访，掌握信访人动态，防止矛盾反复、上访反弹。^[12]最后是要建立信访信息网络。要整合各地区、各部门的资源，实现省、地、县政法系统信访部门的计算机联网，使信访人的自然情况、信访事由、责任单位、处理意见、信访历程、反馈情况等一目了然，既能快速反应，又能实现“网上稳控”。

（七） 建立信访工作考评机制，实现涉诉信访责任追究

要真正做好涉诉信访工作，维护公民的合法信访权益，除了各地各部门把工作做好做实，让百姓真正满意，减少信访事件以外，还必须改革现行信访考评制度。不能单纯地把上访人数多少、上访重大事件多少作为考评官员（法官）的一个依据，应对各地的上访情况进行有效监控和掌握，督促各地积极解决上访反映的问题，以问题最终解决的数量和质量为依据去考评官员（法官）。^[13]对在处理涉诉信访案件中严重不负责任，造成恶劣影响的要从严处理，严肃追究相关人员的责任。

当前既不可能马上废除信访制度，也不易按照现代法治的要求建立功能上可替代的制度。而对信访大潮，为了缓解这种人治模式与法治要求间的紧张，我们必须进一步改造它，使其尽可能地与现代司法相协调，甚至纳入到中国式的现代司法运行机制中来。一方面，我们要进行治标，使法院的信访工作能更好地接受建议和投诉的作用，使它成为公民接近司法的一条消防信道；另一方面，我们也要进行治本，推动司法改革，理顺司法体制，确保司法独立，完善诉讼程序。要在公民中树立司法终局的观念，树立信仰法律的观念，最大限度地实现司法公正和提高司法效率，从源头上减少公民信访的绝对数量，使信访本身不再被“问题化”。 ^[14]

参考文献：

[1] 张文国．试论涉诉信访的制度困境及其出路【J】．华东师范大学学报（哲学社会科学版），2007（3）：86．

[2] 表中资料来源于最高法院历届工作报告及估算，http://www.court.gov.cn/work，2008－05－03．

[3] 张彭发等．从信访工作中存在的突出问题看和谐社会建设的难点重点【J】．中国党政干部论坛，2007（3）：30－31．

[4] 于建嵘．中国信访制度批判【N】．中国青年报，2004－12－08．

[5] 张华．新疆昌吉回族自治州两级法院涉诉上访问题研究【J】．兰州大学法律硕士学位论文，2006：7－9．

[6] 张建伟．刑事司法体制原理【M】．北京：中国人民公安大学出版社，2002：160．

[7] 徐少辉．信访制度的法理探析【J】．华东政法学院法学硕士学位论文，2007：46－47．

[8] 陈瑞华．程序正义论【J】．中外法学，1997（2）．

[9][12] 丁萍、张文华．关于涉法涉诉信访的特点、上升原因及对策分析【J】．山东人大工作，2006（9）：19．

[10] 高振宇．关于如何处理涉法涉诉访案件的思考【J】．法与实践，2007（6）：42．

[11] 刘武俊．让信访成为社会和谐的民意引擎【J】．民主与科学，2007（3）：14．

[13] 杨燕伟．信访制度的法学透视【J】．中国政法大学法律硕士学位论文，2004：42．

[14] 左卫民、何永军．政法传统与司法理性――以最高法院信访制度为中心的研究【J】．四川大学学报（哲学社会科学版），20045（1）：118－119．


（该文于2008年6月获得全国法院第二十届学术讨论会东莞市中级人民法院三等奖，并于2009年4月发表在《东莞法官》2009年第2期，总第24期上，页88-93）。